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A Resolução 2797 do Conselho de Segurança das Nações Unidas provocou uma mudança radical nos esforços para resolver o conflito de 50 anos sobre o futuro do Sahara Ocidental. Com base na expressão da resolução de «agradecimento aos Estados Unidos pela sua disponibilidade para acolher negociações em prol da missão do Enviado Pessoal», os EUA assumiram de facto a iniciativa de facilitar e conduzir essas negociações, deslocando o Enviado Pessoal do Secretário-Geral das Nações Unidas para o papel de «copatrocinador». Resta saber se esta mudança e a série acelerada de reuniões que daí resultaram conduzirão a um avanço, a um passo em frente ou a um regresso ao impasse.
Caminhando na linha ténue entre autonomia e autodeterminação
Numa edição anterior da Diplomacy Now, analisei o abandono pelo Conselho de Segurança da posição relativamente neutra que mantinha desde pelo menos 2003 e a adoção de uma nova abordagem «tomando como base [sic] a Proposta de Autonomia de Marrocos... [e... reconhecendo] que a autonomia genuína poderia representar um resultado mais viável». Noutra inovação que reforçou a centralidade da proposta marroquina, a resolução não fez qualquer menção à proposta de referendo da Frente Polisario. Além disso, em consonância com a posição de Rabat, não fez qualquer distinção entre as duas partes em conflito e os dois Estados vizinhos/observadores. No entanto, manteve a exigência de «uma solução política definitiva e mutuamente aceitável que preveja a autodeterminação do povo do Sahara Ocidental» e acrescentou que «incentiva as partes a apresentarem ideias para apoiar uma solução definitiva mutuamente aceitável».
Três reuniões em rápida sucessão
Com base nesta resolução e no desejo proclamado pelo presidente dos Estados Unidos, Donald J. Trump, de pôr fim aos conflitos, os EUA, na qualidade de redatores e agora líderes no relançamento do processo de negociação após um hiato de quase sete anos, convocaram uma série de três reuniões não anunciadas entre as partes em janeiro e fevereiro. A primeira reunião foi realizada pelo Departamento de Estado em Washington, em meados de janeiro; a segunda, nos dias 8 e 9 de fevereiro, na Embaixada dos EUA em Madrid; e a terceira, nos dias 23 e 24 de fevereiro, novamente em Washington.
Estão previstas reuniões adicionais, mas ainda não foram anunciadas.
Foram comunicados, mas não anunciados como presentes:
• O Conselheiro Sénior dos EUA para os Assuntos Árabes e Africanos, Massad Boulos, e o Representante Permanente dos EUA na ONU, Embaixador Mike Waltz, como co-patrocinadores.
• O Enviado Pessoal da ONU, Staffan de Mistura, como co-patrocinador.
• Uma delegação marroquina liderada pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, Nasser Bourita, e incluindo o chefe do GDSD, Mohamed Yassine Mansouri, e o representante permanente na ONU, o embaixador Omar Hilale.
• Uma delegação da Polisario liderada pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, Mohamed Yeslam Beisat, e incluindo o representante em Nova Iorque, Sidi Mohamed Ammar, e o representante em Washington, Mouloud Said.
• Uma delegação argelina liderada pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, Ahmed Attaf
• Uma delegação mauritana liderada pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, Mohamed Salem Ould Merzoug.
Estas reuniões foram as primeiras reuniões ministeriais alguma vez convocadas exclusivamente sobre o Sahara Ocidental. Os trabalhos foram confidenciais – não foram emitidos comunicados e a maior parte da cobertura mediática limitou-se a fontes anónimas que reiteraram as posições de longa data das partes, que podem ser resumidas da seguinte forma:
• Marrocos: A Resolução 2797 deixa claro que a proposta de autonomia é a única base possível para um acordo. Como parte no conflito, a Argélia deve levar a Polisario a aceitar esta proposta.
• Polisario: A sua presença faz parte do seu envolvimento diplomático contínuo e não significa a aceitação da proposta de Marrocos. Apenas um referendo de autodeterminação pode resolver o conflito.
• Argélia: Não é parte no conflito, mas, como observadora, está disposta a ajudar Marrocos e a Polisario a chegar a uma solução mutuamente aceitável que inclua um referendo de autodeterminação.
• Mauritânia: Como observadora, mantém a sua política de longa data de «neutralidade positiva» e ajudará as partes a chegar a uma solução de todas as formas que puder.
Plano de autonomia alargada de Marrocos
Uma exceção à falta de exposição mediática tem sido o Atalayar, um meio de comunicação digital espanhol com boas ligações a fontes marroquinas. A 12 de fevereiro, dias após a reunião de Madrid, publicou o que apresentou como um resumo da expansão de 40 páginas da proposta original de autonomia de Marrocos, com quatro páginas, descrevendo-a como o resultado do trabalho coordenado por três conselheiros reais, Taieb Fassi-Fihri, Omar Aziman e Fouad Ali El Himma.
Segundo o Atalayar, os participantes da reunião de Madrid adotaram a proposta ampliada como um documento técnico de negociação sobre o qual, de acordo com um roteiro acordado em Madrid, um comitÉ técnico permanente de especialistas trabalhará na preparação para sua aprovação na(s) próxima(s) reunião(ões). Nenhuma outra fonte confirmou isso.
O conselheiro norte-americano Massad Boulos sobre o processo de negociação
Outra exceção importante à falta de exposição mediática foi a série de entrevistas que o conselheiro norte-americano Massad Boulos concedeu sobre aspetos do processo de negociação durante a Conferência de Segurança de Munique, realizada entre 13 e 15 de fevereiro. Boulos confirmou que ele e a equipa norte-americana estão a trabalhar dentro do quadro da Resolução 2797, embora a posição nacional dos EUA seja diferente. Descreveu a participação das «quatro partes» e a sua aceitação e acolhimento da «histórica» Resolução como indicadores positivos, mas recusou-se a discutir o conteúdo das conversações, invocando o pedido de sigilo das partes. Afirmou, no entanto, que cada parte está envolvida «de uma forma ou de outra» na procura de uma solução, dependendo das dimensões de cada questão específica. Os saharauis ocidentais e os marroquinos são as partes envolvidas no que diz respeito ao conteúdo da autonomia, e «os dois lados» terão de encontrar uma solução aceitável para ambos; a Argélia e a Mauritânia estão envolvidas como observadoras que não entram nos detalhes de qualquer discussão, mas apoiam o processo de encontrar uma solução consensual. O conflito tem cinquenta anos, as questões são complexas e podem levar «algum tempo» para serem resolvidas, mas os EUA esperam que seja pouco tempo.
Boulos acrescentou que os EUA e a Argélia estão a formar uma parceria genuína de longo prazo. Há um ano, foi assinado um acordo de defesa e segurança como um primeiro passo muito positivo. Os EUA apreciam o apoio que o presidente Tebboune, o ministro das Relações Exteriores Attaf e a sua equipa estão a dar na busca por uma solução que tenha o acordo de ambas as partes.
A ONU descreveu as negociações como «encorajadoras»
Para destacar que o Enviado Pessoal continua envolvido, o porta-voz da ONU, Dujarric, disse à imprensa em 25 de fevereiro que «em estreita parceria com os Estados Unidos, como redator do Conselho de Segurança sobre o Saara Ocidental, Staffan de Mistura... copresidiu as negociações em Washington, D.C. Isso foi em 23 e 24 de fevereiro... Esta foi a terceira reunião interministerial copresidida sobre o Sahara Ocidental desde janeiro. As negociações contaram com discussões aprofundadas, tendo como base a proposta de autonomia de Marrocos, de acordo com a resolução 2797 (2025) do Conselho de Segurança. Isto é encorajador, mas ainda será necessário um trabalho significativo, incluindo sobre a questão fundamental da autodeterminação do povo do Sahara Ocidental, para se chegar a uma solução mutuamente aceitável para o conflito.»
Para onde vai a busca por um acordo?
Embora as três reuniões realizadas até agora não tenham resultado em um avanço significativo, elas constituem um passo em frente. Pondo fim a anos de ausência, a Polisario e a Argélia concordaram em se juntar a Marrocos e à Mauritânia à mesa de negociações, e os EUA forçaram as partes a um ritmo incomum. Muitas questões difíceis ainda estão por vir. Olhando para o futuro, será que o processo de negociação reativado conduzirá a uma «solução política mutuamente aceitável, que proporcione a autodeterminação do povo do Sahara Ocidental»?
Por insistência dos EUA — que deixaram clara a sua posição de apoio à Resolução 2797 e de rejeição de qualquer alternativa à proposta marroquina —, a Polisario está a ser pressionada a abandonar o seu apelo a um referendo para determinar o futuro do Sahara Ocidental e a negociar um regime de autonomia dentro da soberania marroquina. Dada a sua busca de independência há cinquenta anos, esta é uma pílula amarga de engolir.
Autogoverno do Sahara Ocidental a partir de Rabat
Tal medida poderia ser mais facilmente aceite se fosse oferecido um autogoverno genuíno, dando aos saharauis o máximo controlo sobre os assuntos do território, incluindo a exploração dos seus recursos naturais, como fosfatos e outros minerais, pesca, fontes de energia e atrações turísticas.
Até agora, a proposta alargada de Marrocos, pelo menos no resumo publicado no Atalayar, vincula muitas atividades de um Sahara Ocidental «autónomo» a órgãos de supervisão em Rabat. Prevê até mesmo a suspensão da autonomia em determinadas circunstâncias. É evidente que há muito trabalho a fazer para transformar esta proposta num documento credível. É bem possível que o governo marroquino, que é altamente centralizado apesar das suas tentativas de regionalização, não consiga ir até ao fim, especialmente porque a autonomia total que os saharauis exigem poderia desencadear exigências semelhantes no Rif e noutras regiões de Marrocos.
Confrontada com a insistência dos EUA e a ameaça infundada de uma ação do Congresso para declarar a Polisario como organização terrorista, a abordagem tática da Polisario pode muito bem ser a de aceitar relutantemente a proposta marroquina com base no princípio de que «nada está acordado até que tudo esteja acordado». No momento oportuno, e com o apoio da Argélia, poderá lembrar a todas as partes envolvidas que «o povo do Sahara Ocidental», e não toda a população de Marrocos e do Sahara Ocidental (como postula a proposta marroquina), deve validar qualquer acordo através de um referendo cujo eleitorado poderá ser determinado através da atualização do trabalho realizado pela Comissão de Identificação da MINURSO e por James Baker na década de 1990.
A exigência da autodeterminação
Qualquer acordo alcançado teria de obter a aprovação da maioria dos saharauis, sejam eles aqueles que vivem sob a administração marroquina ou aqueles que regressarão dos campos de refugiados na Argélia ou da diáspora mais ampla. Sem a aprovação de uma boa maioria desta população indígena, qualquer acordo alcançado sem o seu consentimento seria contestado e instável. Isso poderia levar Marrocos a restabelecer uma repressão severa, o que dificilmente seria um resultado desejável. Em suma, apesar da vontade de adiar esta questão, é necessário explorar numa fase inicial o que constitui uma forma credível de autodeterminação, para que a Polisario e a Argélia continuem envolvidas de forma construtiva. Um referendo é a ferramenta tradicional, mas podem existir outros caminhos para a autodeterminação – a loya jirga afegã é um exemplo.
A necessidade de garantias internacionais
A Polisário não confia nas intenções marroquinas, como ficou bem patente na rejeição, em 2003, do referendo previsto no plano de resolução mutuamente acordado entre a ONU e a OUA em 1991. Deve ser dada atenção atempada à questão das garantias internacionais eficazes para qualquer acordo alcançado.
O timing continua a ser fundamental
Os EUA manifestaram esperança de que se verifiquem progressos rápidos, que possam conduzir a um acordo-quadro em meados do ano e a um acordo final no final de outubro, quando o Conselho de Segurança deverá abordar a renovação do mandato da Missão das Nações Unidas para o Referendo no Sahara Ocidental (MINURSO). Tendo em conta as questões a resolver e os últimos 18 anos de impasse, isto é muito otimista. Dito isto, a Resolução 2797 solicita ao Secretário-Geral que apresente uma revisão estratégica do futuro mandato da MINURSO, «tendo em conta o resultado das negociações», até ao final de abril, sugerindo que a possível retirada da MINURSO é um elemento potencial de pressão sobre as partes. Na ausência de progressos, a retirada da MINURSO, cujo papel é impedir a escalada das hostilidades e fornecer aos membros do Conselho de Segurança e ao Secretariado da ONU as únicas informações independentes sobre os desenvolvimentos no terreno, seria irresponsável.
O sucesso de qualquer acordo dependerá de um calendário aceitável para todas as partes
Os EUA, com o apoio do Enviado Pessoal, estão a envidar esforços intensos para levar as partes envolvidas neste conflito de cinquenta anos a chegar a um acordo. Após um hiato de oito anos na busca por uma solução, este é um passo em frente. Mas é um passo frágil, porque os obstáculos são enormes, sobretudo porque o Conselho de Segurança optou por favorecer a proposta de uma das partes e os EUA, tendo reconhecido a soberania marroquina sobre o Sahara Ocidental, já não são vistos como um mediador imparcial.
A contradição entre um acordo sobre a autonomia negociado à porta fechada e o livre exercício do direito de um povo à autodeterminação é talvez demasiado grande para ser superada. Em última análise, o sucesso de qualquer acordo depende da difícil tarefa de encontrar uma forma ou um calendário de autodeterminação que satisfaça a Polisario e a Argélia e que Marrocos aceite. Isto exigirá imaginação, uma vez que nem incentivos nem pressões levarão a Argélia a aceitar os termos do acordo a que a Polisario se opõe. As razões para isso são muitas e estão além do propósito deste artigo. O facto é que, na ausência de um acordo entre Marrocos e a Polisario sobre o conteúdo do autogoverno e a questão da autodeterminação, o impasse retornará.
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